中國大熊貓保護研究中心發(fā)布不文明行為通報稱，主播朱某某因長期利用民宿陽臺等處對該中心神樹坪基地非展區(qū)進行直播，被終身禁止進入該中心各基地參觀。根據(jù)公開信息，今年4月，因為向大熊貓身上吐礦泉水、向大熊貓室外活動場內(nèi)投擲物品等不文明行為，6名游客被終身禁止再次進入成都大熊貓繁育研究基地（含熊貓谷）參觀。

為懲戒游客不文明行為，《國家旅游局關(guān)于旅游不文明行為記錄管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）將9種游客在境內(nèi)外旅游過程中發(fā)生的因違反境內(nèi)外法律法規(guī)、公序良俗，造成嚴(yán)重社會不良影響的行為，納入旅游不文明行為記錄，規(guī)定旅游不文明行為記錄形成前應(yīng)經(jīng)旅游不文明行為記錄評審委員會評審?fù)ㄟ^，記錄信息保存期限為1年至5年，實行動態(tài)管理。

根據(jù)《暫行辦法》，國務(wù)院旅游主管部門建立全國旅游不文明行為記錄。省級旅**政主管部門可設(shè)立本行政區(qū)域內(nèi)的旅游不文明行為記錄。根據(jù)公開信息梳理發(fā)現(xiàn)，旅**政主管部門發(fā)布的旅游不文明行為記錄并不多，反而是各地的景區(qū)公布了不少旅游不文明行為記錄。

廣東廣和律師事務(wù)所高級合伙人、廣東省律師協(xié)會會展與旅游法律事務(wù)委員會主任尹玉認(rèn)為，上海迪士尼度假區(qū)等景區(qū)并不具備政府職能，也不具備行政執(zhí)法資格，其以景區(qū)名義將游客列入旅游黑名單的行為，應(yīng)當(dāng)歸于合同行為。游客入園購票與景區(qū)成立平等合同關(guān)系，在合同關(guān)系存續(xù)期間雙方需要履行合同義務(wù)，即游客具有文明游覽參觀的義務(wù)，景區(qū)具有提供游覽服務(wù)、保障游客人身安全的義務(wù)，任何違反上述義務(wù)的行為，應(yīng)當(dāng)視為違約行為，而針對游客違約行為，景區(qū)采取限制入內(nèi)或列入旅游黑名單的措施，屬于民事主體履行合同的解除、終止的行為。

平等主體之間的民事合同行為與行政行為不同，公權(quán)力主體實施的行政行為，相對方如果認(rèn)為不合法、不合理，有權(quán)利進行申辯，而民事合同行為，如合同相對方認(rèn)為對方存在合同違約等，僅可以通過民事訴訟等予以救濟。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順認(rèn)為，景區(qū)將旅游違規(guī)者列入旅游黑名單，或者對旅游嚴(yán)重違規(guī)者作出“終身禁入”的決定，是推進誠信旅游、文明旅游和保護名勝古跡等景區(qū)景點公物的重要手段和路徑選擇。根據(jù)《暫行辦法》的規(guī)定，并不能直接推導(dǎo)出景區(qū)有權(quán)將游客列入旅游不文明行為記錄。但是，景區(qū)基于其管理權(quán)和相關(guān)征信規(guī)則而作出的管理行為，可以將游客列入旅游不文明行為記錄。

《暫行辦法》列舉的旅游不文明行為中，有一項是“違反旅游場所規(guī)定，嚴(yán)重擾亂旅游秩序”，這意味著，作為旅游場所的景區(qū)，能夠制定旅游場所規(guī)定，其所制定的旅游場所規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶裱�，否則將構(gòu)成旅游不文明行為。而終身禁入或者永久禁入等決定，與一般的暫時性限制不同，因為其違背公物之“提供于公共之用”的主要目的，無法從公物管理規(guī)則制定權(quán)中推導(dǎo)出來，且由于其嚴(yán)厲的侵益性，需要有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

楊建順表示，對于一些游客的旅游不文明行為，要依法依規(guī)有效地予以制止、教育、懲處，該罰款的罰款，該教育的教育，該適用治安管理處罰法的就依法予以治安管理處罰，該賠償?shù)木土钇滟r償。應(yīng)對個別游客的不文明行為和屢教不改者，可以考慮引入征信體系，采用將其列入旅游不文明行為記錄的做法。但應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)法律法規(guī)，健全相應(yīng)的評審組織、程序和標(biāo)準(zhǔn)，以確保依法依規(guī)有效規(guī)制。

對游客實行終身禁入，必須建立在嚴(yán)格的法律法規(guī)保留理論基礎(chǔ)之上；對一般的景區(qū)等管理規(guī)則，應(yīng)當(dāng)進行更充分授權(quán)，讓公物管理者充分發(fā)揮其優(yōu)勢。一旦該領(lǐng)域制定了相關(guān)法律規(guī)范，關(guān)于公物管理者制定公物管理規(guī)則的權(quán)限和該規(guī)則所規(guī)定的內(nèi)容便應(yīng)當(dāng)被相關(guān)法律規(guī)范所吸收。比如，在旅游法以及公園等相關(guān)公物立法中，有必要對列入旅游黑名單等征信制度進行頂層設(shè)計，即便是法律法規(guī)，對終身禁入或者永久禁入之類的措施，亦應(yīng)當(dāng)堅持審慎的原則，尤其是應(yīng)當(dāng)盡可能設(shè)置動態(tài)調(diào)整機制，貫徹好“懲前毖后、治病救人”的正確懲戒觀。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授孔祥穩(wěn)認(rèn)為，從目前實踐來看，一些景區(qū)自行主導(dǎo)設(shè)置了旅游黑名單，規(guī)定本景區(qū)可以對特定游客實施限制購票、禁入等措施，這與前述由旅游主管部門認(rèn)定的行政性旅游不文明行為記錄制度不同，屬于景區(qū)自我管理措施，即偏向于民事性質(zhì)的私法行為。

景區(qū)在采取這種管理手段時，需要考慮三個方面的問題：一是措施的必要性，尤其是部分景區(qū)在性質(zhì)上屬于公共設(shè)施，可能需要承擔(dān)普遍性的締約義務(wù)，對游客權(quán)利的限制需要有充分的依據(jù)和理由，同時也不宜輕易采取終身禁入等對游客影響過大的措施；二是程序的正當(dāng)性，在采取這類措施時應(yīng)當(dāng)保證游客的陳述、申辯等救濟權(quán)；三是如果游客存在其他違反文物保護、治安管理等法律法規(guī)的行為的，景區(qū)應(yīng)當(dāng)及時通報有關(guān)部門進行處理。